Cambiar leyes no basta para reformar la policía

“Peligro, autoridad y presión por eficiencia moldean la personalidad del trabajo policial”. 

A sketch of the policeman’s “working personality” (2009), Jerome Skolnick

Las reformas policiales suelen empezar por lo visible: nuevas leyes, cambios de organigrama, planes de modernización, implementación de sistemas digitales, compras de equipos, rotaciones de mandos o anuncios de mayor control. Todo eso puede ser necesario, pero rara vez es suficiente. 

Una organización policial no funciona solo a partir de sus normas legales. También se sostiene sobre reglas no escritas que circulan en la práctica cotidiana, que muchos conocen, que se aprenden en el oficio y que, precisamente por no estar formalizadas, son difíciles de auditar.

El argumento no es que la policía peruana sea una excepción ni que sus integrantes actúen al margen de toda norma. El punto es más complejo: para entender cómo se organiza una institución policial, hay que mirar la interacción entre reglas formales y prácticas informales. 

Algunas de estas prácticas permiten sobrevivir en contextos de escasez, presión criminal y limitada capacidad estatal. Otras deterioran la transparencia, debilitan la integridad institucional y vuelven casi imposible saber qué ocurre realmente dentro de la organización.

Para entender cómo se organiza una institución policial, hay que mirar la interacción entre reglas formales y prácticas informales. 

Las instituciones, como señaló Douglass North (1990), pueden entenderse como las “reglas del juego” que ordenan la vida social.¹Algunas están escritas en leyes, reglamentos o procedimientos. Otras funcionan como expectativas compartidas: no aparecen en ningún manual, pero orientan la conducta. 

Gretchen Helmke y Steven Levitsky (2006) llamaron a estas últimas instituciones informales: reglas socialmente compartidas, usualmente no escritas, creadas y aplicadas fuera de los canales oficialmente sancionados.²

Esa precisión importa porque “informal” no significa necesariamente ilegal, corrupto o moralmente incorrecto. Una institución informal puede complementar una regla formal cuando ayuda a que funcione; puede sustituirla cuando el Estado no llega o llega mal; y también puede competir con ella cuando produce resultados contrarios a los objetivos públicos. 

Más recientemente, Zeki Sarıgil (2023) ha propuesto distinguir entre arreglos informales simbióticos, superpuestos, estratificados y subversivos, justamente para mostrar que no todos operan del mismo modo frente a las reglas formales.³ En otras palabras, el problema no es la informalidad en abstracto. El problema es qué hace esa informalidad, a quién beneficia, qué riesgos crea y qué tan auditable resulta.

La informalidad en la cultura policial

La discusión sobre la informalidad dialoga con la literatura internacional sobre cultura policial. Por ejemplo, Robert Reiner (2017) ha insistido en que la cultura policial no debe entenderse como una esencia inmutable, sino como una respuesta situada a las condiciones estructurales del oficio.⁴ 

Visto así, el caso peruano no es una rareza, sino que es parte de un conjunto de organizaciones donde reglas formales, cultura ocupacional e instituciones informales se combinan de manera concreta.

En la policía, esta distinción es decisiva. Un reglamento puede indicar cómo se asciende, cómo se reporta información o cómo se patrulla una jurisdicción. Pero la práctica cotidiana puede enseñar otra cosa: que para ascender se necesita respaldo político; que reportar bien puede ser menos importante que reportar a tiempo; que un sistema digital sirve para supervisar; que una comisaría sin recursos debe conseguir apoyo local; o que, en algunos territorios, intervenir puede ser más riesgoso que dejar pasar.

Una primera regla informal es el “cuoteo policial”. Formalmente, las carreras policiales se organizan alrededor de criterios de mérito, antigüedad, evaluación y jerarquía. Sin embargo en la práctica, los nombramientos de altos mandos y ciertos procesos de ascenso pueden estar atravesados por lealtades, padrinazgos o cálculos políticos. 

Esto no solo afecta a quienes llegan a la cima. También transmite un mensaje hacia abajo: el desempeño profesional importa, pero quizás no tanto como las conexiones adecuadas. Cuando esa señal se estabiliza, la reforma meritocrática pierde fuerza antes de empezar.

La segunda regla es “vivir en precariedad”. A primera vista, podría parecer una simple descripción de falta de recursos. Pero se observa algo más específico: la normalización de entornos de información deficientes, fragmentados y poco auditables. Registros físicos, hojas de cálculo aisladas, bases no interoperables o sistemas digitales que existen, pero no se usan plenamente. 

La precariedad, en estos casos, no es únicamente carencia. También puede convertirse en una forma de protección frente a la supervisión. 

MERITOCRACIA. Formalmente, las carreras policiales se organizan en base a mérito, antigüedad, evaluación y jerarquía, indica López Villanes.

Foto: Mininter

Esta práctica ayuda a explicar por qué tantas iniciativas de transformación digital fracasan o quedan a medio camino. La tecnología no cambia una institución cuando no transforma los incentivos de quienes deben usarla. Un sistema de patrullaje, un sistema de denuncias o un registro de servicios pueden mejorar la gestión, pero también pueden hacer visible lo que antes era opaco. 

Si la información permite verificar dónde estuvo un patrullero, quién prestó servicio, qué se hizo y qué no se hizo, entonces la resistencia no es simplemente tecnológica, sino también una resistencia a que el trabajo policial pueda ser verificado.

La tecnología no cambia una institución cuando no transforma los incentivos de quienes deben usarla. 

La tercera regla es el “dejar hacer, dejar pasar”. En zonas con alta criminalidad, baja presencia estatal o enormes jurisdicciones territoriales, la acción policial enfrenta límites reales. No es lo mismo patrullar un distrito urbano con alta concentración de recursos que una jurisdicción amazónica o andina donde una comisaría cubre miles de kilómetros cuadrados. 

Mediante el análisis espacial de 1.332 comisarías básicas, un estudio⁵ muestra que la distribución territorial de la carga policial es profundamente desigual. En algunos lugares, exigir el mismo estándar operativo que en Lima no es realista.

Pero reconocer esos límites no significa justificar la inacción. Significa entender sus condiciones. Dejar pasar puede ser una respuesta de supervivencia ante amenazas criminales, falta de vehículos, infraestructura deficiente o ausencia de respaldo institucional. También puede convertirse en una práctica tolerada que abandona a la ciudadanía y reduce la autoridad pública en territorios donde más se necesita. Allí la informalidad muestra su doble rostro: adapta, pero también excluye.

Cambiar normas no es suficiente

La cuarta regla es la que denominaremos “amigos de la policía”. Muchas comisarías reciben apoyo de vecinos, comerciantes o actores locales para reparar ambientes, mejorar fachadas, conseguir equipos, tener acceso a internet o cubrir necesidades básicas.

En un país donde el Estado suele llegar tarde o de manera incompleta, estas redes pueden sostener servicios mínimos y fortalecer vínculos comunitarios. Sin embargo, el límite ético es delicado. 

La colaboración voluntaria puede convertirse en expectativa de trato preferente. La gratitud puede transformarse en obligación. Y lo que empieza como apoyo comunitario puede terminar debilitando la imparcialidad.

Por eso no basta con condenar estas prácticas desde afuera. Hay que preguntarse qué vacíos llenan. Si una comisaría depende de aportes informales para funcionar —siendo el policiamiento comunitario el ejemplo más palpable—, el problema no está solo en la conducta individual del comisario. Está también en el diseño presupuestal, logístico y territorial que empuja a buscar soluciones por fuera de los canales formales. 

La pregunta no es únicamente cómo prohibir, sino cómo formalizar la cooperación legítima, registrar aportes, impedir favores personalizados y asegurar recursos básicos sin depender de redes opacas.

La quinta regla es el cumplimiento entendido como “cumplo y miento”. En muchas organizaciones públicas, no solo en la policía, existe una brecha entre cumplir una meta y producir un resultado. Se llenan formatos, se envían reportes, se declaran avances y se cierran indicadores. Pero la información puede no reflejar la realidad operativa. 

La teoría organizacional ha llamado a esto “desacoplamiento”: la institución mantiene estructuras formales que proyectan eficiencia, mientras sus prácticas cotidianas funcionan de otra manera.⁶

VACÍOS. Si una comisaría depende de aportes informales para funcionar, el problema no solo está en la conducta del comisario, refiere el experto. 

Foto: Mininter

En seguridad, esa brecha es especialmente grave. Si los datos policiales son incompletos, inconsistentes o producidos solo para cumplir, entonces las decisiones se adoptan sobre una imagen distorsionada del problema. Se afecta la planificación del patrullaje, la investigación criminal, la prevención de violencia, la evaluación del desempeño y la coordinación con otras entidades. 

Sin información confiable, la rendición de cuentas se vuelve performativa: existe en el papel, pero no necesariamente en la operación.

Todo esto lleva a una conclusión incómoda para los reformistas —principalmente aquellos que provienen del derecho—: cambiar normas no equivale a cambiar instituciones. Una ley puede crear un procedimiento meritocrático, pero el cuoteo puede sobrevivir dentro de las comisiones de evaluación. Un sistema digital puede ser técnicamente funcional, pero quedar desactivado en la práctica si amenaza arreglos internos. 

Un plan de patrullaje puede ordenar el territorio en cuadrantes, pero ignorar que hay comisarías sin vehículos, sin personal suficiente o con jurisdicciones inmanejables. Una meta puede reportarse como cumplida, aunque la evidencia que la respalda sea débil.

La salida no es abandonar las reglas formales. Al contrario, se necesitan mejores reglas, mejores controles y mayores capacidades. Pero también se requiere una relación más inteligente entre reformistas y reformados. 

Un diálogo pendiente

Las reformas policiales suelen diseñarse desde espacios civiles, técnicos o políticos que conocen el problema desde la norma, el presupuesto o la opinión pública. Los policías, por su parte, conocen el problema desde la calle, la jerarquía, la escasez y el riesgo. Si esos mundos no dialogan, la reforma se vuelve un documento correcto que la organización aprende a esquivar.

Esa conversación no debe confundirse con captura corporativa. Escuchar a la policía no significa aceptar todas sus prácticas ni renunciar al control civil democrático. Significa comprender cómo se producen las decisiones reales para poder transformarlas. 

También implica construir un ecosistema de conocimiento sobre seguridad pública: universidades, centros de investigación, legisladores, diseñadores de políticas, gestores públicos, sociedad civil y policías produciendo evidencia verificable, debatiendo diagnósticos y evaluando reformas con datos. Sin ese ecosistema, cada crisis implica empezar de cero.

Organizar la policía exige mirar lo que está escrito y lo que no. Las reglas formales dicen cómo debería funcionar la institución. Las reglas informales muestran cómo logra funcionar, cómo se protege, cómo se adapta y cómo se resiste. Algunas son mecanismos de supervivencia frente a un Estado que no provee lo necesario. Otras son obstáculos directos para la auditoría, la transparencia y la integridad. 

Una reforma seria no puede tratarlas como anécdotas ni como simples desviaciones morales. Tiene que reconocerlas como parte del terreno institucional que busca cambiar. 

Las reglas formales dicen cómo debería funcionar la institución. Las reglas informales muestran cómo logra funcionar.

Reflexionar sobre estas instituciones informales puede abrir ventanas de oportunidad para discutir públicamente, con mayor honestidad, las condiciones reales en las que se ejerce el oficio policial. 

Reformar también debe significar escuchar a los policías, protegerlos de incentivos perversos, reducir la precariedad que empuja a soluciones informales y construir controles que no solo castiguen, sino que ayuden a hacer mejor el trabajo. 

La pregunta no es solo qué nueva norma necesita la Policía Nacional. La pregunta es qué reglas no escritas seguirá obedeciendo cuando esa norma se apruebe y cómo pueden transformarse para que la institución sea más íntegra, más transparente y también más justa con quienes la sostienen desde dentro.

Referencias:

(1) North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.
(2) Helmke, G., & Levitsky, S. (2006). Introduction. En G. Helmke & S. Levitsky (Eds.), Informal institutions and democracy: Lessons from Latin America. Johns Hopkins University Press.
(3) Sarıgil, Z. (2023). How informal institutions matter: Evidence from Turkish social and political spheres. University of Michigan Press.
(4) Reiner, R. (2017). Is police culture cultural? Policing, 11(3), 236-241.
(5) López Villanes, N. (2026). Informal institutions in policing: unwritten rules in the National Police of Peru. Police Practice and Research.
(6) Meyer, J. W., & Rowan, B. (1977). Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony. American Journal of Sociology, 83(2), 340-363.